萬(wàn)策智庫 | ?PPP資產(chǎn)證券化的基本條件、主要特點(diǎn)、主要模式及操作流程
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2016年12月26日,國家發(fā)改委、中國證監會(huì )聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作(PPP)項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》,這是國家發(fā)改委和證監會(huì )首次聯(lián)合發(fā)文力推PPP+ABS的創(chuàng )新融資模式,資產(chǎn)證券化由此成為PPP項目2017年的開(kāi)臺鑼鼓。
PPP項目經(jīng)過(guò)資產(chǎn)證券化后,將凝固的資產(chǎn)轉化為流動(dòng)資本,使項目資產(chǎn)活化并市場(chǎng)化,緩解了政府的資金壓力,同時(shí)鋪設了一條社會(huì )投資可進(jìn)可退的通道,只要PPP項目運營(yíng)符合要求,理論上兩年后,社會(huì )資本方就有可能提前收回投資,這將大幅提高社會(huì )資本的資金使用效率,可提升社會(huì )資本的投資熱情,成為PPP項目發(fā)展的重要引擎。而且資產(chǎn)證券化融資具有表外融資的顯著(zhù)特點(diǎn),有獨立的風(fēng)險隔離功能,證券化后的PPP項目資產(chǎn)在資本市場(chǎng)流動(dòng),具有可交易性,能夠更好地發(fā)揮基礎資產(chǎn)的融資作用,達到融資的最大化。同時(shí),也不會(huì )增加項目公司的負債,不會(huì )擠占項目公司的融資額度和空間。
若以PPP項目貸款或金融租賃債權作為基礎資產(chǎn)開(kāi)展信貸資產(chǎn)證券化,則發(fā)起機構為商業(yè)銀行或金融租賃公司,該類(lèi)業(yè)務(wù)模式屬于銀行間信貸資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù),基礎資產(chǎn)需符合信貸資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)一般性的“合格標準”,具體可參考后面的“國開(kāi)行棚戶(hù)區改造貸款資產(chǎn)證券化項目”案例。
若以PPP項目未來(lái)產(chǎn)生的收費收益權與/或財政補貼作為基礎資產(chǎn)開(kāi)展證券化,則可以發(fā)行資產(chǎn)支持專(zhuān)項計劃、資產(chǎn)支持票據或資產(chǎn)支持計劃。下面以資產(chǎn)支持專(zhuān)項計劃為例,介紹這種模式下PPP項目需要具備的基本條件(從資產(chǎn)支持票據和資產(chǎn)支持計劃的法規來(lái)看,對于基礎資產(chǎn)的要求基本相同,只是對于原始權益人(或發(fā)行人)的要求有些區別,但整體差異不大),主要包括以下兩個(gè)方面:
(1)原始權益人為有限責任公司、股份有限公司、全民所有制企業(yè)或事業(yè)單位。
(2)原始權益人內部控制制度健全,具有持續經(jīng)營(yíng)能力,無(wú)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險和法律風(fēng)險。
(3)原始權益人最近3年未發(fā)生重大違約或虛假信息披露,人民銀行企業(yè)信息信用報告中無(wú)不良信用記錄。
(4)原始權益人最近3年未發(fā)生過(guò)重大違法違規行為。
(1)基礎資產(chǎn)符合法律法規及國家政策規定,權屬明確,可以產(chǎn)生獨立、可預測的現金流且可以特定化?;A資產(chǎn)的交易基礎應當真實(shí),交易對價(jià)應當公允,現金流應當持續、穩定。若以存量項目(或已建成開(kāi)始運營(yíng)的項目)開(kāi)展資產(chǎn)證券化,則還要求基礎資產(chǎn)運營(yíng)已有一定期限(比如1年以上),且現金流歷史記錄良好,數據容易獲得。
(2)基礎資產(chǎn)不得附帶抵押、質(zhì)押等擔保負擔或者其他權利限制,但通過(guò)專(zhuān)項計劃相關(guān)安排,在原始權益人向專(zhuān)項計劃轉移基礎資產(chǎn)時(shí)能夠解除相關(guān)擔保負擔和其他權利限制的除外。原始權益人可以通過(guò)如下3種方式解除基礎資產(chǎn)的抵質(zhì)押等權利負擔:①與貸款銀行(或提供融資的其他金融機構)協(xié)商替換擔保措施,將基礎資產(chǎn)的抵質(zhì)押釋放出來(lái);②用部分募集資金提前還款,解除基礎資產(chǎn)抵質(zhì)押;③發(fā)行前尋找過(guò)橋資金,提前還款解除基礎資產(chǎn)抵質(zhì)押。
(3)基礎資產(chǎn)不屬于《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎資產(chǎn)負面清單指引》的附件《資產(chǎn)證券化基礎資產(chǎn)負面清單》的范圍。
PPP項目資產(chǎn)證券化與一般類(lèi)型基礎資產(chǎn)的證券化在基本原理和操作流程方面基本相同,主要區別在于基礎資產(chǎn)的特點(diǎn)不同,以及資產(chǎn)證券化在項目產(chǎn)業(yè)鏈中的定位有所不同。PPP項目資產(chǎn)證券化的主要基礎資產(chǎn)類(lèi)型為收益權資產(chǎn),資產(chǎn)證券化在PPP項目產(chǎn)業(yè)鏈中的作用如圖3.2所示。
PPP項目資產(chǎn)證券化與一般資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的主要差異如下:
PPP模式是在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系,《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》是PPP模式的重要法規。PPP項目的通常模式是由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作,并通過(guò)使用者付費及必要的政府付費獲得合理投資回報。政府部門(mén)負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管,以保證公共利益最大化。
因此,在PPP項目資產(chǎn)證券化中,基礎資產(chǎn)大部分情況下與政府特許經(jīng)營(yíng)權密切相關(guān),但由于國內法規對特許經(jīng)營(yíng)權的受讓主體有非常嚴格的準入要求,使得在PPP項目資產(chǎn)證券化中運營(yíng)管理權和收益權將發(fā)生分離,運營(yíng)管理權轉移比較困難,但收益權可以分離出來(lái)作為基礎資產(chǎn),實(shí)質(zhì)上為PPP項目資產(chǎn)的收益權證券化。
一般資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)中財政補貼難以作為基礎資產(chǎn),而基金業(yè)協(xié)會(huì )在《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎資產(chǎn)負面清單指引》中對“地方政府按照事先公開(kāi)的收益約定規則,在政府與社會(huì )資本合作模式(PPP)下應當支付或承擔的財政補貼”進(jìn)行了豁免,這有利于進(jìn)一步拓寬PPP項目資產(chǎn)證券化的基礎資產(chǎn)范圍。
目前國內資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的期限絕大部分在7年以?xún)龋ǔ^(guò)7年的資產(chǎn)證券化項目非常少)。主要原因在于:一方面目前國內資產(chǎn)證券化市場(chǎng)缺少中長(cháng)期機構投資者,保險資金的投資門(mén)檻較高,企業(yè)年金、社?;鸬却笮蜋C構投資者在資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的投資準入方面有較大限制;另一方面資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的流動(dòng)性較弱,投資者對于中長(cháng)期限資產(chǎn)證券化產(chǎn)品要求較高的流動(dòng)性溢價(jià),難以滿(mǎn)足優(yōu)質(zhì)主體的融資成本要求。而PPP項目的存續期限通常為10~30年,相比一般類(lèi)型的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的基礎資產(chǎn)的期限要長(cháng)很多,PPP項目資產(chǎn)證券化從投資準入和產(chǎn)品流動(dòng)性等方面提出了更高要求,這需要市場(chǎng)主體不斷進(jìn)行政策推動(dòng)和交易機制的改善。
PPP項目與一般的政府融資平臺項目有很大不同,政府融資平臺項目普遍含有政府信用和財政兜底,且資產(chǎn)抵質(zhì)押要求高;而PPP項目屬于項目融資范疇,對項目本身的償債能力要求較高,主要特點(diǎn)包括現金流明確、資產(chǎn)抵押(股權、合同權利)、封閉運作等,政府不能對債務(wù)進(jìn)行兜底。因此在PPP項目的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)中,雖然地方政府可以采取政府付費模式(需履行嚴格的財政承受能力論證和財政預算程序)作為特定項目的還款來(lái)源之一,但地方政府或融資平臺提供直接增信(比如政府出函兜底或提供土地抵押等方式)的難度較大。因此相比一般類(lèi)型的資產(chǎn)證券化,PPP項目資產(chǎn)證券化需要弱化“政府信用兜底”,更關(guān)注PPP項目本身的現金流產(chǎn)生能力和社會(huì )資本方的支持力度。
由于PPP項目在建設階段需要很大金額的融資資金支持,PPP項目未來(lái)產(chǎn)生的現金流(比如收費收益權或財政補貼)通常會(huì )質(zhì)押(或作為還款來(lái)源保障)給前期提供融資支持的金融機構作為增信方式。在運營(yíng)階段開(kāi)展資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)時(shí),需要考慮現金流的競合問(wèn)題,也需要比較資產(chǎn)證券化與其他融資方式的不同優(yōu)勢,很多時(shí)候需要提前還款替換之前的融資(若資產(chǎn)證券化具有比較優(yōu)勢)。PPP項目在建階段的融資需求相比運營(yíng)階段更強,如果項目預期現金流穩定且不能完工風(fēng)險較低,特定項目也可以通過(guò)資產(chǎn)證券化進(jìn)行融資,但對基礎資產(chǎn)形成和產(chǎn)品方案創(chuàng )新的要求更高。
PPP項目資產(chǎn)證券化(簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP+ABS”)的基礎資產(chǎn)主要有3種類(lèi)型:收益權資產(chǎn)、債權資產(chǎn)和股權資產(chǎn)。其中收益權資產(chǎn)是PPP項目資產(chǎn)證券化最主要的基礎資產(chǎn)類(lèi)型,包括使用者付費模式下的收費收益權、政府付費模式下的財政補貼、“可行性缺口”模式下的收費收益權和財政補貼;債權資產(chǎn)主要包括PPP項目銀行貸款、PPP項目金融租賃債權和企業(yè)應收賬款/委托貸款;股權資產(chǎn)主要是指PPP項目公司股權或基金份額所有權。
PPP項目主要分為開(kāi)發(fā)、建設和運營(yíng)等階段,其中開(kāi)發(fā)階段和建設階段合稱(chēng)“在建階段”。
在建階段由于PPP項目尚未產(chǎn)生現金流,可以采取如下資產(chǎn)證券化模式:一是設計“雙SPV結構”,以在建保障房項目未來(lái)現金流收入所支持的信托受益權作為基礎資產(chǎn),發(fā)行資產(chǎn)支持專(zhuān)項計劃;二是以重大在建項目未來(lái)的現金流作為支持,發(fā)行保險資管資產(chǎn)支持計劃;三是以在建階段商業(yè)銀行的項目貸款或金融租賃公司提供設備融資的金融租賃債權作為基礎資產(chǎn),發(fā)行信貸資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。
由于PPP項目在運營(yíng)階段開(kāi)始產(chǎn)生比較穩定的現金流,開(kāi)展資產(chǎn)證券化的條件更為成熟,可以采取如下資產(chǎn)證券化模式:一是以收費收益權和/或財政補貼作為基礎資產(chǎn),發(fā)行資產(chǎn)支持專(zhuān)項計劃、資產(chǎn)支持票據或資產(chǎn)支持計劃;二是以運營(yíng)階段商業(yè)銀行的流動(dòng)資金貸款或金融租賃公司提供設備融資的金融租賃債權作為基礎資產(chǎn),發(fā)行信貸資產(chǎn)證券化產(chǎn)品;三是以PPP項目公司的股權或股權收益權作為基礎資產(chǎn),發(fā)行類(lèi)REITs產(chǎn)品。
在這種分類(lèi)標準下,可以圍繞PPP項目合同體系設計相應的資產(chǎn)證券化方案。PPP項目合同體系主要包括如下四類(lèi)與資產(chǎn)證券化相關(guān)聯(lián)的合同主體:一是PPP項目的實(shí)施主體,即PPP項目公司;二是為PPP項目提供貸款融資的商業(yè)銀行或提供融資租賃服務(wù)的租賃公司;三是PPP項目的投資方,即社會(huì )資本(專(zhuān)業(yè)投資者與財務(wù)投資者);四是PPP項目的合作方,即承/分包商。具體內容如圖3.3所示。
根據合同主體的不同,PPP項目資產(chǎn)證券化可分別采取如下操作模式:
一是以PPP項目公司作為原始權益人或發(fā)行人,以收費收益權與/或財政補貼作為基礎資產(chǎn)。
二是以商業(yè)銀行或租賃公司作為發(fā)起機構,以PPP項目銀行貸款或租賃債權作為基礎資產(chǎn),資產(chǎn)出表后釋放額度,繼續發(fā)放新的貸款或租賃款,支持PPP項目建設。
三是以社會(huì )資本作為原始權益人或發(fā)行人,基礎資產(chǎn)類(lèi)型進(jìn)一步擴展,可以跳出PPP項目本身,以社會(huì )資本自身?yè)碛械姆弦蟮幕A資產(chǎn)發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品,募集資金以增資擴股或股東借款方式支持PPP項目公司。
四是以承/分包商作為原始權益人,以PPP項目公司的應收賬款或其他類(lèi)型資產(chǎn)作為基礎資產(chǎn),承/分包商獲得募集資金后以墊資或委托貸款方式支持PPP項目公司。
圖3.4是一個(gè)資產(chǎn)證券化交易的典型交易結構圖,可以看到資產(chǎn)證券化中涉及的主體主要包括融資方(原始權益人/發(fā)起人)、資產(chǎn)管理機構、證券承銷(xiāo)機構、信用增級機構、信用評級機構、資金托管機構、資產(chǎn)評估機構、投資者等。
為更深入地理解資產(chǎn)證券化的內涵,需首先了解資產(chǎn)證券化的基本流程。通常一個(gè)完整的資產(chǎn)證券化交易可以概括為如下3步:
成立SPV,發(fā)起人將需要證券化的資產(chǎn)轉移給SPV。
SPV對基礎資產(chǎn)現金流進(jìn)行重組、分層和信用增級,并以此為支持發(fā)行有價(jià)證券,獲得資金對價(jià)。
資產(chǎn)服務(wù)商負責基礎資產(chǎn)現金流的回收和分配,主要用以歸還投資者的本金和利息,剩余部分則作為發(fā)起人的收益。
PPP項目貸款的資產(chǎn)證券化操作流程具體如下:
(1)銀行將對PPP項目公司的貸款信托予受托機構。
(2)受托機構以該信貸資產(chǎn)設立信托,發(fā)行以信托財產(chǎn)支持的資產(chǎn)支持證券,委托主承銷(xiāo)商銷(xiāo)售該等證券。
(3)主承銷(xiāo)商組建承銷(xiāo)團,向投資者發(fā)售資產(chǎn)支持證券,并將募集款項扣除發(fā)行承銷(xiāo)費用后的余額劃付給受托機構。
(4)受托機構將該余額扣除必要費用(如證券登記托管費)后作為對價(jià)支付給發(fā)起銀行。
(5)在信托存續期間,銀行作為貸款服務(wù)機構負責已設立信托的貸款的本息回收工作,并將回收款轉付至信托賬戶(hù),用于償還證券本息。
(6)發(fā)起銀行通過(guò)資產(chǎn)證券化交易可以實(shí)現資產(chǎn)出表,釋放貸款額度,可以以募集資金繼續向PPP項目公司發(fā)放貸款。
PPP項目在資產(chǎn)支持專(zhuān)項計劃模式下的操作流程具體如下:
(1)設立專(zhuān)項計劃:券商(或基金子公司)作為專(zhuān)項計劃管理人設立資產(chǎn)支持專(zhuān)項計劃,并作為銷(xiāo)售機構向投資者發(fā)行資產(chǎn)支持證券募集資金,次級資產(chǎn)支持證券通常由原始權益人自持。
(2)購買(mǎi)基礎資產(chǎn):管理人以募集資金向原始權益人(PPP項目公司)購買(mǎi)基礎資產(chǎn),原始權益人通常作為資產(chǎn)服務(wù)機構負責基礎資產(chǎn)的后續管理和運營(yíng)。
(3)現金流歸集和計劃分配:
①在專(zhuān)項計劃存續期間,基礎資產(chǎn)產(chǎn)生的現金流將定期歸集到原始權益人在監管銀行開(kāi)立的監管賬戶(hù)(或稱(chēng)“資金歸集賬戶(hù)”),并按照約定定期劃轉到管理人在托管人處開(kāi)立的專(zhuān)項計劃賬戶(hù)。
②管理人對專(zhuān)項計劃資產(chǎn)進(jìn)行管理,托管人根據《托管協(xié)議》對專(zhuān)項計劃資產(chǎn)進(jìn)行托管。
③若基礎資產(chǎn)現金流不足以支付優(yōu)先級產(chǎn)品當期本息,則由差額支付承諾人(如有)履行差額支付義務(wù),擔保人(如有)對差額支付承諾人的差額支付義務(wù)提供不可撤銷(xiāo)的連帶責任保證擔保。
④托管人按照管理人的劃款指令進(jìn)行產(chǎn)品本息分配,通過(guò)中證登向投資者兌付產(chǎn)品本息。
PPP項目在資產(chǎn)支持票據模式下的操作流程具體如下(以不引入SPV結構作為示意):
發(fā)行人(PPP項目公司或其母公司)向投資者發(fā)行資產(chǎn)支持票據(ABN),并與主承銷(xiāo)商簽署《應收賬款質(zhì)押合同》等交易文件。
發(fā)行人以其合法享有的基礎資產(chǎn)產(chǎn)生的回收款作為第一還款來(lái)源,并定期歸集到資金監管賬戶(hù)。
發(fā)行人對基礎資產(chǎn)產(chǎn)生的回收款與ABN應付本息差額部分負有補足義務(wù)。
在A(yíng)BN本息兌付日前,監管銀行將本期應付票據本息劃轉至上海清算所的賬戶(hù)。
上海清算所將前述資金及時(shí)分配給ABN持有人。
PPP項目在資產(chǎn)支持計劃模式下的操作流程具體如下:
下面以資產(chǎn)支持專(zhuān)項計劃模式作為示意,介紹某自來(lái)水公司開(kāi)展收費收益權資產(chǎn)證券化的產(chǎn)品方案設計思路。
假設某自來(lái)水公司2014年自來(lái)水收費收入為2億元,資產(chǎn)證券化產(chǎn)品最長(cháng)期限為7年,分為1~7年七檔產(chǎn)品,其中6年期和7年期兩檔產(chǎn)品分別設計為5+1年和5+2年(在第5年末附投資者回售選擇權),產(chǎn)品評級為AA+,各檔產(chǎn)品均為每年付息、到期一次性還本,則發(fā)行規模測算過(guò)程示意如下:
第一步:由資產(chǎn)評估公司對未來(lái)7年的水費現金流進(jìn)行預測,假設未來(lái)每年增長(cháng)率為5%。
第二步:假設1~7年七檔產(chǎn)品的發(fā)行利率預測值分別為5.2%、5.5%、5.8%、6.2%、6.5%、6.6%和6.7%(5+1年和5+2年相比5年期略有溢價(jià))。
第三步:將平均超額覆蓋率(各期基礎資產(chǎn)現金流/產(chǎn)品應付本息與期間費用之和)設置為1.2倍左右。
第四步:設計各檔產(chǎn)品的本金規模初值,通過(guò)不斷調試(即將每年的超額覆蓋率調節到1.2倍左右),計算出各檔產(chǎn)品的預期本金規模。
第五步:與評級機構進(jìn)行溝通,確定最終各檔產(chǎn)品本金規模。
根據上述思路,測算出1~7年7檔產(chǎn)品的本金規模分別為1.05億元、1.2億元、1.35億元、1.55億元、1.70億元、1.95億元和2.2億元,融資規模之和相當于未來(lái)7年基礎資產(chǎn)現金流總額的64.33%。
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